Dans les coulisses de… la direction des affaires juridiques du ministère des Affaires étrangères

Cet article est paru dans LJA - Le Magazine n° 35, mars-avril 2015. Retrouvez la rubrique "Dans les coulisses de..." tous les deux mois dans le supplément de la Lettre des Juristes d'Affaires.

La dernière fois que François Alabrune a plaidé, c’était le 7 janvier dernier à Strasbourg, devant la Cour européenne des droits de l’Homme. Les 17 juges de la Grande chambre y examinaient l’affaire Vincent Lambert, le cas de cet homme tétraplégique en état végétatif chronique, dont la famille se déchire pour savoir s’il doit ou non être maintenu en vie. « La complexité et le caractère très délicat de cette affaire commandaient que ce soit le directeur qui y représente la France », souligne le patron de la direction des affaires juridiques (DAJ) du ministère des Affaires étrangères et du Développement international (MAEDI). Une plaidoirie très loin des envolées du pénal, détaillant minutieusement la position française : la loi de 2005 sur la fin de vie « comporte les garanties nécessaires pour l’exercice des droits prévus par la Convention européenne des droits de l’Homme » , et « l’application de cette loi à Vincent Lambert a été conforme aux exigences conventionnelles » , a ainsi soutenu François Alabrune devant la Cour. Avant de rentrer à Paris, travailler sur les autres dossiers traités par la direction, comme cet arbitrage initié fin 2013 par un investisseur turc, qui accuse Paris d’avoir utilisé ses brevets sur des coques de navires militaires, sans l’indemniser. « La procédure est prévue par un accord bilatéral de protection des investissements, explique François Alabrune. À l’origine, ces accords sont négociés pour protéger les entreprises françaises investissant dans les pays émergents. Les mettre en œuvre dans l’autre sens, c’est une première. »

Diplomates et Juristes

Installée dans des locaux du boulevard des Invalides, à une encablure du Quai d’Orsay, la direction des affaires juridiques du MAEDI regroupe une cinquantaine d’agents, dont une quarantaine de juristes. La moitié sont des diplomates. Les autres sont des universitaires sous contrat, des magistrats judiciaires ou administratifs en détachement, ou encore des titulaires du CAPA, auxquels le passage par la DAJ offre l’occasion de plaider devant les juridictions européennes ou internationales, « une expérience rarissime en cabinet » , relève le directeur. Leur mission ? Être « les avocats de l’État » , aussi bien en matière de conseil que de contentieux.

« La fonction remonte au tout début du dix-huitième siècle, lors du rattachement de l’Alsace à la France, retrace François Alabrune. Le premier jurisconsulte du royaume était d’ailleurs un Alsacien, chargé de régler les problèmes de droit d’Empire. La fonction s’est ensuite estompée avec la Révolution, et s’est à nouveau développée à la fin du dix-neuvième siècle, avec l’essor du droit international. » À la tête de la DAJ, François Alabrune s’inscrit dans une longue lignée de diplomates juristes. Commencée en 1988 comme rédacteur, sa carrière l’a conduit à Bruxelles et New York, avant de revenir comme directeur adjoint à la DAJ, puis de repartir à Québec et Vienne, jusqu’à sa prise de fonctions à Paris en mai 2014.

Une multitude de sujets en conseil et en contentieux

Variées et interministérielles, les activités de la DAJ se partagent entre le conseil et le contentieux. Chargés d’un rôle de veille et d’alerte, les agents accompagnent toute négociation d’accord, de texte juridique ou de traité engageant la France, dans tous les domaines des relations internationales et européennes. Sollicitée en permanence sur une multitude de sujets – accords de sécurité aérienne, sauvetage de l’euro, ratification de l’amendement au protocole de Kyoto… –, la DAJ doit être en mesure « de donner une interprétation du droit et de comprendre dans quel contexte politique les questions se posent » . Après la négociation, la procédure de signature ou de ratification peut durer entre six mois et plusieurs années, explique Typhaine Biard-Hamon, juriste de formation, en poste au sein de la mission des accords et traités : « Les textes sont triés en deux catégories selon leur objet. Pour certains, il suffit que les États s’échangent leurs instruments. Pour les autres, qui relèvent de l’article 53 de la Constitution et nécessitent donc une loi, il faut rédiger un projet de loi qui examine les conséquences administratives, économiques, écologiques, la compatibilité avec le droit européen… » Un travail réalisé en collaboration avec les ministères concernés, jusqu’à la présentation devant le Conseil d’État. En moyenne, la mission examine une centaine d’accords par an.

Cette variété des sujets, c’est aussi ce qui a séduit Agnès Von Der Mühll, sous-directrice du droit international public. Passée par Vienne, la direction de l’Union européenne du MAEDI, mais aussi Washington ou Berlin, elle est arrivée à Paris en octobre 2012. « Deux mois plus tard, nous devions accompagner le rehaussement de la Palestine au Conseil de sécurité de l’ONU » , se souvient-elle. Mali, Syrie, Centrafrique, Ukraine… À chaque grande crise internationale, son service est saisi de questions juridiques épineuses, touchant aussi bien au statut des forces armées qu’aux relations avec les juridictions pénales internationales, à la rédaction de résolutions au Conseil de sécurité de l’ONU… Ce, en plus des affaires courantes : l’examen de « toutes les déclarations officielles dans le cadre des déplacements ministériels et présidentiels » , des accords de coopération culturelle, scientifique, éducative, technique…

Difficile d’appréhender de tels sujets sans une solide formation juridique. C’est ce qu’a constaté Olivier Guyonvarch, sous-directeur du droit de la mer, du droit fluvial et des pôles – soit 60 % de la surface du globe. Sinologue passionné, il a rejoint la DAJ à l’été 2012 après une carrière diplomatique en Asie. « Tous mes prédécesseurs avaient été rédacteurs au bureau des affaires juridiques de la mer du ministère de l’Écologie » , raconte-t-il. Piraterie, narcotrafic, délimitations maritimes, protection de la biodiversité en haute mer, navigation sur le Rhin… « J’ai beaucoup travaillé pour comprendre » , admet-il. À la tête d’une direction « de conseil et d’analyse » , Olivier Guyonvarch conduit la délégation française devant toutes les instances touchant au droit de la mer : ONU, traité de l’Antarctique… Des fonctions qui l’amènent à voyager sans relâche, mais rarement à plaider : « À ce stade, nous n’avons pas d’affaire devant le tribunal international du droit de la mer » , explique-t-il.

En étroite liaison avec les autres ministères

C’est finalement à la sous-direction des droits de l’Homme et à celle du droit de l’Union européenne et du droit international économique que les agents traitent le plus de dossiers contentieux. « C’est le cœur de notre métier : environ 60 % de notre temps de travail », confirme Diégo Colas, sous-directeur du droit de l’UE et du droit international économique, diplomate passé par un cabinet ministériel, puis les ambassades de Londres et d’Alger. « La France a en permanence entre 120 et 140 affaires pendantes devant la Cour européenne des droits de l’Homme, et autant devant la Cour de justice », détaille Géraud Sajust de Bergues, directeur adjoint de la DAJ, où il est entré en 1987 comme rédacteur en droit communautaire, et revenu en 2000 après un passage par la Commission européenne et le cabinet d’un juge à Luxembourg. Si Strasbourg traite essentiellement de dossiers liés au ministère de l’Intérieur ou de la Justice, le champ d’activité de Luxembourg est bien plus vaste : économie, agriculture, droit du travail, environnement, fiscalité, droit des consommateurs, transports, culture… Les juristes y interviennent rarement en défense, la Commission européenne déposant peu d’arrêts en manquement contre la France. « Chaque dossier est traité en étroite liaison avec les ministères concernés, sous la houlette du Secrétariat général des affaires européennes (SGAE), dépendant du Premier ministre, explique Cécile Candat, rédactrice à la sous-direction du droit de l’UE, chargée de l’agriculture, de la pêche et des questions douanières. Nous définissons ensemble les angles d’attaque, la stratégie, puis la DAJ se charge de traduire en termes juridiques ce que les services traitants exposent en termes techniques. » Avant, le cas échéant, d’aller représenter la France à Luxembourg. Le vrai « affrontement bilatéral », ce sont les questions préjudicielles, affirme Diégo Colas : lorsqu’une juridiction nationale interroge la Cour de justice de l’UE sur l’interprétation ou la validité du droit de l’UE, dans le cadre d’un litige dont cette juridiction est saisie. Chaque question est en effet transmise à tous les États membres. « L’enjeu est alors de repérer les ponts avec la législation française. Telle législation finlandaise très proche de la nôtre est critiquée ? Il faut décider si nous soutenons la Finlande… ou s’il vaut mieux se faire tout petit. » Avec toujours en tête cette mission centrale : entretenir l’influence française. Une mission pour laquelle, estime François Alabrune, la DAJ est particulièrement bien taillée : « Intervenir sur l’ensemble des juridictions internationales nous donne une force que tous les autres pays n’ont pas, conclut-il. Cela nous donne une vision d’ensemble, une bonne connaissance de la jurisprudence… Ce sont des atouts capitaux. On peut avoir les meilleurs spécialistes sur chaque sujet : il faut savoir comment la Cour raisonne pour l’amener à adopter nos positions. Comme dans n’importe quelle juridiction. »