L’Ukraine brandit son bouclier… économique

Dans quel contexte a été adopté ce projet de loi ?

Le projet de loi n° 14062 a été déposé en septembre 2025 au parlement ukrainien (la Verkhovna Rada). Cette initiative législative intervient à un moment à la fois critique et stratégique pour l’Ukraine. Critique, car les besoins de financements extérieurs n’ont jamais été aussi pressants et importants. Le pays consacre la quasi-totalité de son budget aux besoins militaires et l’aide internationale, qui couvre un peu plus de la moitié de l’effort de guerre, vient à manquer. Les investissements étrangers font donc naturellement l’objet de toutes les convoitises surtout lorsqu’ils sont réalisés dans le secteur militaire. Le moment est aussi stratégique, car même si les hostilités continuent, certaines initiatives diplomatiques laissent, pour la première fois, présager de la conclusion d’un cessez-le feu voire d’un éventuel accord de paix. Celui-ci, s’il devait advenir et sous réserve des conditions imposées, permettrait à l’Ukraine d’entamer sa reconstruction. Estimée à plus de 524 MdsUSD sur dix ans, d’importants capitaux étrangers devront être mobilisés. La mise en place d’un cadre de contrôle transparent et prévisible répond d’ailleurs à la volonté, exprimée à demi-mot, du gouvernement ukrainien de se rapprocher, à terme, de l’Union européenne et d’attirer en priorité les investisseurs européens lorsque viendra le moment de « rouvrir » le pays.

Est-ce le bon moment ?

Pour autant, l’heure n’est toujours pas à la reconstruction, encore moins à l’adhésion. Et, si les combats continuent sur terre, dans les airs et en mer, ils se déroulent aussi sur le terrain économique. Comme d’autres pays, l’Ukraine a déjà été confrontée à la prédation économique. L’exemple le plus marquant est sans doute celui de la prise de contrôle de Motor Sich, fleuron de l’industrie de défense ukrainienne, par l’entreprise chinoise Beijing Skyziron Aviation. Profitant de l’annexion de la Crimée en 2014, qui avait fait perdre à Motor Sich une partie substantielle de son marché russe – pour lequel elle fournissait des moteurs à destination des hélicoptères Mi-8 et des avions Antonov –, l’entreprise chinoise avait pu, à la faveur d’un accord de refinancement, monter au capital du motoriste de Zaporizhzhia. Devenu le centre de vives tensions géopolitiques, Motor Sich sera finalement « rendu au peuple ukrainien » par la voie d’une nationalisation en 2021. En réponse à cette affaire, le gouvernement ukrainien avait alors préparé un projet de loi, lequel n’avait pu être adopté en raison de l’invasion russe survenue en début d’année 2022. Ainsi, l’Ukraine ne disposait pas, au moment d’entrer en guerre, d’une telle législation lui permettant de défendre ses actifs les plus stratégiques.

Quels investisseurs étrangers ce projet vise-t-il ?

De manière générale, les dispositifs de contrôle des investissements étrangers sont agnostiques, c’est-à-dire qu’ils ne discriminent pas, du moins formellement, les investisseurs étrangers selon leur nationalité. Ici, le projet de loi n° 14062 cible de manière à peine voilée la Russie et ses alliés. Il vise, en effet, à prévenir « les risques liés aux flux financiers à motivation politique provenant d’États non-démocratiques (et) d’États agresseurs ». La ligne rouge est ainsi clairement fixée : aucune autorisation préalable ne sera accordée aux investisseurs russes ou à ceux présentant des liens avec l’« État agresseur » russe. De même, seront particulièrement surveillés les investissements en provenance d’« États non-démocratiques » entretenant des liens avec la Russie, tel que la Chine, pourtant premier partenaire commercial de l’Ukraine.

Concrètement, que veut faire l’Ukraine ?

Passées ces déclarations d’intention, la tâche de contrôler les investissements étrangers s’annonce en réalité plus complexe qu’elle n’y parait. D’abord, parce que les investisseurs russes, historiquement très présents en Ukraine, ont, depuis le déclenchement de la guerre, réorganisé leurs participations. Ils ont ainsi eu recours à des montages juridiques complexes ou à des proxy, lesquels rendent sensiblement plus difficile l’identification des bénéficiaires ultimes. Aussi, parce que dans le même temps, l’Ukraine, faute de liquidités, « remet sur le marché » certaines entreprises stratégiques : Sense Bank et Ukrgasbank dans le secteur bancaire, United Mining and Chemical Company dans le secteur minier ou encore Aeroc dans le secteur de la construction. La vague de privatisation devrait d’ailleurs ne pas s’arrêter là puisque d’autres actifs, tels que l’usine portuaire d’Odessa, doivent être prochainement mis aux enchères par le fonds de propriété de l’Etat ukrainien.

Quelles sont les principales dispositions du projet de loi ?

Le projet de loi n° 14062 s’inscrit dans les plus purs standards juridiques européens. Du point de vue institutionnel d’abord, c’est le ministre de l’Économie, secondé par un organe consultatif – la Commission d’évaluation de l’impact des investissements directs étrangers – véritable CFIUS ukrainien, qui sera chargé d’assurer le contrôle des investissements étrangers entrants. Organe collégial, cette Commission réunira notamment des représentants des services de sécurité, des services de renseignement extérieur, du ministère de l’Économie ainsi que, le cas échéant, un représentant de l’organe sectoriel concerné par l’investissement projeté. Jusqu’ici confiée à l’autorité de la concurrence ukrainienne, l’analyse des acquisitions étrangères sera désormais soumise à cet organe inter-agences spécialisé, dont la composition reflète mieux l’équilibre entre attractivité et protectionnisme économique.

Après analyse de la demande d’autorisation préalable, au terme d’une procédure qui ne pourra excéder 90 jours, la Commission devra instruire le dossier et formuler son avis. Sur cette base, le ministre de l’Économie pourra ensuite approuver la demande d’autorisation préalable, l’assortir de conditions ou lui opposer un refus pur et simple. Pour statuer, l’autorité de contrôle évaluera la menace immédiate ou potentielle de l’investissement projeté sur « la sécurité des infrastructures critiques, des fonctions et/ou services vitaux » et, de manière plus générale, sur « la sécurité nationale de l’Ukraine, les intérêts nationaux de l’Ukraine ». Par cette dernière formulation, et l’emploi des deux critères – un critère restreint, celui de la « sécurité nationale de l’Ukraine » et un critère large, celui des « intérêts nationaux de l’Ukraine » –, le projet de loi octroi à l’autorité de contrôle une marge de manœuvre étendue. Celle-ci pourra bloquer aussi bien un investissement ciblant des activités régaliennes qu’un investissement ciblant une activité stratégique du fait de son importance économique et/ou sociale. Une telle capacité de « pilotage » devrait ainsi permettre au gouvernement ukrainien de protéger les actifs les plus stratégiques et de conduire, simultanément, une véritable politique industrielle.

Quels investissements seront concernés ?

Cette double finalité transparaît également lorsqu’on s’intéresse à certains critères techniques du projet de loi. Celui-ci soumet à notification obligatoire les investissements réalisés par des investisseurs étrangers dans des entités économiques protégées. Ces entités incluent (i) les infrastructures critiques, (ii) les entités exploitant des minerais revêtant une importance stratégique pour le développement durable de l’économie et les capacités de défense de l’état ukrainien, et (iii) les entités exerçant des activités de développement, de production, de modernisation, de réparation, de transport et de commerce portant sur des biens à usage militaire et des biens à double usage. Les investissements concernés, sont ceux qui permettent à l’investisseur étranger d’acquérir, directement ou indirectement, dans l’une des entités économiques susmentionnées (i) un contrôle de droit, dont le seuil est fixé à 25 % des droits de vote, (ii) un contrôle de fait ou (iii) plus de 10 % de la valeur comptable de l’actif.

Quand est-ce que ces dispositions seront effectives ?

Du point de vue de sa mise en œuvre, le projet de loi, s’il devait être adopté, entrerait en vigueur dans les 6 mois suivants son adoption, sans effet rétroactif. Un signal positif envoyé aux « bons » investisseurs étrangers ayant déjà pris le parti d’investir en Ukraine et qui ne seront donc pas inquiétés par un éventuel contrôle a posteriori. En effet, les grandes manœuvres ont déjà commencé. À titre d’exemple, Xavier Niel (Free/Iliad), soutenu par la Banque européenne pour la reconstruction et le développement (BERD) et la Société financière internationale, est devenu tout récemment le premier investisseur étranger d’Ukraine. En 2024, il rachetait Licefell, troisième opérateur mobile d’Ukraine, et Datragroup-Volia, premier fournisseur de télécoms fixes et de services de télévisions payantes du pays, en vue de leur fusion. L’opération, d’un montant d’environ 1,5 Md €, a d’ailleurs été qualifiée par la BERD d’« investissement étrangers direct le plus important réalisé en Ukraine depuis l’invasion russe ».

L’époque est donc au retour des États et l’Ukraine n’y fait pas exception. À l’image de sa statue colossale de la Mère Ukraine (Україна-Мати) située à Kiev, elle renforce aujourd’hui, au‑delà du glaive de la puissance militaire, son bouclier symbolique, celui de la protection et de la sécurité, cette fois-ci dans le domaine ­économique.